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Burocrazie digitali: nuove forme per vecchi comportamenti?

L’innovazione tecnologica- informatica è giustamente considerata, sia dall’operatore di settore che dallo studioso, come opportunità per cambiare la cultura burocratica delle pubbliche amministrazioni locali. Gli ostacoli rilevati nell’esperienza concreta sono legati alla semplificazione legislativa, all’inflazione normativa, alla struttura organizzativa e alla cultura burocratica. In relazione alla semplificazione legislativa la cultura ereditata dal recente passato presenta una caratteristica comune: semplificare toglie potere all’amministrazione, dunque piano con l’attuazione delle riforme. Nel meridione, il numero di enti, locali e regionali, che hanno attuato la semplificazione legislativa non supera il 10% ed attiene alle procedure di base. L’inflazione normativa fino al pre riforma dell’articolo V già vedeva l’Italia in testa alla classifica europea per produzione di leggi. L’idea dello Stato federale sposterà l’inflazione normativa dallo Stato centrale alle regioni e speriamo che cambiando l’ordine dei fattori cambi il prodotto, anche se le condizioni generali sembrano confutare questa speranza. Altro elemento, è dato dalla struttura organizzativa pesante delle amministrazioni locali. Le due principali tipologie di strutture presenti nelle nostre amministrazioni locali attengono a quella meccanica e professionale.

I vincoli per quella meccanica: attività lavorativa ancorata alle sole capacità giuridico – normative con un debole controllo sul risultato atteso. I vincoli della struttura professionale: attività che importano dall’azienda privata proposte organizzative avanzate, ma rischiano, proprio perché importate, di non modificare il modus operandi della burocrazia. La burocrazia professionale tenta di modificare il proprio assetto organizzativo, tecnologico e di gestione, ma siamo ancora lontani dagli obiettivi che gli amministratori pubblici dichiarano di dovere raggiungere. La cultura burocratica infine, ma non per importanza. La cultura del monitoraggio del servizio, della comunicazione dei risultati, è spesso assente.

Peccato, perché quest’impostazione determina la crescita e il consolidamento di una classe di professionisti pubblici che interagisce con l’amministrazione e si appropria di strumenti metodologici per il monitoraggio del servizio e la comunicazione all’utenza e al personale dei risultati ottenuti. L’importanza di verificare il gap, la distanza tra il servizio erogato e quello percepito dal cliente è il cardine, l’architrave del cambiamento. Il monitoraggio della distanza evidenzia la necessità di una mentalità attenta alla riorganizzazione dei servizi e della sua erogazione. In quest’ambito le forti spinte al cambiamento spesso disegnano una amministrazione ideale, quest’impostazione non aiuta un percorso nel quale una parte considerevole delle regole deve essere costruita partendo dalla reale erogazione del servizio.

Spesso l’amministrazione locale vive di rigidità immesse dall’esterno, rigidità legislative, rigidità informatiche, rigidità di finanziamento legate a progetti, percorsi che non modificano l’esistente. Il servizio erogato è la materializzazione dell’amministrazione locale agli occhi della cittadinanza. Le conferenze dei servizi, spesso non sono momenti di verifica e programmazione, assumono la forma di rituali organizzativi. E’ utile evidenziare come una riflessione profonda in merito al bisogno professionale e formativo dell’amministrazione locale meridionale, al lavoro pubblico nel sud, è ancora debole. L’amministrazione locale si confronta con diversi cambiamenti di contesto che rappresentano importanti sfide da cogliere e impongono una sempre crescente capacità di dialogo con l’utenza e il personale. Il cambiamento di contesto interno ad esempio, attiene all’organizzazione del lavoro pubblico.

Le innovazioni che provengono dalla tecnologia dell’informazione sono vissute nei convegni e dibattiti come una grande opportunità, ma se verificate si evidenziano tensioni e demotivazioni professionali di non facile soluzione. La riorganizzazione in termini concreti dovrebbe prefigurare una semplificazione dell’amministrazione evitando ulteriori accentramenti delle decisioni. Alle amministrazioni viene richiesto di predisporre progetti, di valutare l’impatto ambientale dei singoli interventi, di provvedere o di sovrintendere alla gestione di tali interventi. E’ evidente quanto tutto ciò richieda una diversa cultura del lavoro pubblico: i tempi lo impongono, la necessità di avvalersi delle migliori opportunità lo consiglia, la funzionalità lo domanda. Tempi, necessità e funzionalità ad esempio attengono alla difficile erogazione di tre servizi fondamentali al vivere civile: acqua, sanità, rifiuti. Nel caso di questi servizi, non si sono rimosse le diseconomie organizzative e gestionali che si sono stratificate nel tempo e che amministrazioni sensibili ed orientate al cittadino potevano e dovevano garantire. Certo, nel meridione bisogna operare scelte nette, drastiche, che vedono spesso le organizzazioni illegali al centro di questi servizi.

La forza e la volontà di molti amministratori e di alcuni consigli comunali non basta, purtroppo è ancora un segnale debole e spesso dettato da una emozione forte ma momentanea, poi si ritorna alla routine, alla cultura burocratica del non riflettere ed apprendere dai propri errori, il risultato: alzare le già elevate barriere tra l’amministrazione locale e gli abitanti di quel territorio. Non riconoscere pubblicamanete gli errori significa che l’amministrazione si nasconde, occulta, copre, l’amministrazione invia un segnale di furbizia, astuzia amministrativa che spesso corrode la luce esistente tra gli amministratori locali e la cittadinanza.

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9 commenti

  1. Rosanna De Rosa ha detto:

    Proprio in questi giorni gli italiani stanno ricevendo l’opuscolo “informativo” (si fa per) dire sulle meraviglie del governo elettronico così come realizzato dal Mit di Stanca. Ci sarebbe molto da discutere sull’utilizzo “personalistico” delle risorse di comunicazione istituzionale che il presidente Berlusconi ha imparato così bene a fare. Ma critiche (giuste) a parte, sarei molto curiosa di conoscere il papere del prof. Marino su come – a suo parere – stiamo procedendo nella implementazione dei servizi online in campania.

  2. evelina ha detto:

    caro alfonso, è talmente ricca e completa la sua analisi che è davvero difficile contraddirla. tutti noi utenti-cittadini ci scontriamo quotidianamente con l’ottusaggine astuta degli amministratori-burocrati.
    non è facile parlare di “era dell’accesso” e di “democrazia eletronica” se si guarda alla realtà.
    tuttavia, io, da giovane idealista, più che da analista di un fenomeno, credo ancora nella spinta democratica di una cittadinanza attiva, e penso che bisogna uare le “vetrine di modernizzazione” delle Ammnistrazioni Locali per riprendersi i proprio spazi e i propri diritti. Probabilmente, i cittadini non dovranno aspettarsi un aiuto dalle Amministrazioni, ma, con altrettanta furbizia, possono volgere alcune iniziative a proprio favore.l’importante è tenere alto il livello dell’attenzione e svolgerlo noi il monitoraggio del servizio, sfruttando ogni minima occasione per pretenderne uno migliore…
    Le autostrade digitali sfiorano forse ancora pochi paesi, e le amministrazioni sembrano Tir che vi viaggiano con tempi geologici, eppurre occorre provarci e insistere per cercare se non di correre, almeno di viaggiare.

  3. Tommaso Ederoclite ha detto:

    Un pò dura cara Evelina con gli amministratori. Ottusi mi sembra pesantina come aggettivazione. Piuttosto direi che è un processo lungo ed inevitabilmente lento e mettergli fretta non è la soluzione migliore.
    Citando un film direi che nelle PA…”Qualcosa è cambiato”. Non siamo davanti alla burocrazia descritta da Weber o da Entman.
    Capisco ci sono ancora innumerevoli interventi da effettuare e premere o “monitorare” – affinchè questo avvenga – è senza ombra di dubbio un compito dal quale non dovremmo esimerci come cittadini.
    L’intervento più deciso però dovrà venire dalla politica. Credo che solo attraverso il riconoscimento politico dell’informatizzazione della società e della cultura informazionale delle amministrazioni si possano vedere effetti sotto il profilo della relazione cittadino/pubblica ammnistrazione/stato.
    Ho letto il programma dell’Unione al riguardo ma ad una prima occhiata sembra estremamente superficiale nei punti circa la implementazione delle ICTs. Vedremo…

  4. Rosanna De Rosa ha detto:

    La cultura burocratica – come il prof. Marino ben descrive – è una variabile fondamentale per spiegare l’insuccesso di certe iniziative. A tal proposito, consiglio a tutti la lettura del capitolo sulla cultura amministrativa del manuale di Scienza dell’amministrazione di Morisi.
    In particolare, mi colpisce la rottura della ritualità burocratica ad opera delle ICT ed il processo di delegittimazione che ne è derivato. A saperlo prima, si sarebbero dovute inventare altre modalità di legittimazione da sostituire alla ritualità tradizionale venuta meno, in tempo per limitare i colli di bottiglia.

  5. evelina ha detto:

    Caro tommaso, non sono d’accordo. La seconda repubblica con la sua immobiltà di governo ha comportato il consolidarsi si una burocrazia quanto mai politicizzata, e legata alla classe politica da meccanismi di “fidelizzazione” più che di “clientelism” secondo l’americana accezione.
    allo stesso tempo, i politici non sono tecnici-non sempre- e hanno bisogno degli amministratori per gestire le innovazioni.
    il rapporto di interesse tra le due sfere,quindi, è tale che non penso possa rintracciarsi nella politica un efficace spinta al controllo della “cultura burocratica” e all’innovazione.
    sicuramente il riconoscimento politico dell’informatizzazione della società e della cultura è necessario, ma sono i cittadini che devono poi controllarne l’esito.
    non voglio assolutamente fare del populismo gratuito nel ritenere “ottusi” gli amministratori- non lo penso assolutamente di tutti, ma di una certa tipologia- e tanto incisive le azioni dei cittadini. Solamente, credo -quanto mai adesso, alla vigilia della consultazione elettorale- che dovremo riflettere sul nostro rapporto con la politica e le istituzioni e pensare che forse stiamo usando davvero poco gli strumenti della partecipazione che questa Democrazia, attarverso il digitale ma anche senza, ci offre.

  6. Tommaso Ederoclite ha detto:

    Non intendevo scuotere la tua sensibilità cara Evelina. Se vuoi sii cittadina…ma se puoi però esci un pò dalla retorica.
    Amministrazione non è sinonimo di burocrazia; come politica non è – concettualmente e per forza di cose – riconducibile al governo o ai partiti. Politica è anche cittadinanza attiva.

    L’analisi del prof. Marino fa riferimento ai processi di professionalizzazione e specializzazione che – legati alla crescente complessità tecnologica – creano delle nuove èlite senza potere attraverso l’alibi del policentrismo, della decentralizzazione, del rafforzamento della cittadinanza, dell’allargamento della partecipazione. Bisogna ammettere però che il sistema burocratico ha già subito dei notevoli cambiamenti nel suo rapporto con la cittadinanza.
    Oggi abbiamo una cittadinanza pro-sumer dei servizi. Il sistema burocratico ha cambiato radicalmente il suo volto aprendosi all’ascolto e all’adattamento dei servizi ai bisogni informativi, amministrativi e gestionali dei cittadini.
    Questo è – stando alla burocrazia di moderna memoria – un dato incontrovertibile.
    Il prof. Marino ha il merito di mettere sull’attenti quanti credono che questo processo fatto di sovrastrutture – e aggiungerei di tanta sana demagogia – sia senza freni e che la cosidetta – permettetemi un termine retrò – gabbia d’acciaio sia un ricordo della modernità otto e novecentesca.

  7. Alessandra ha detto:

    Cara evelina non credo che questa governo abbia contribuito ad un cambiamento e alla “informatizzazione” della società. Purtroppo esistono nel nostro paese tante eccellenze nel settore delle nuove tecnologie che non vengono valorizzate e si spacciano delle modifiche strutturali ovvie e necessarie come “innovazione” Ma cos’è l’innovazione ? Dare un contributo di per l’acquisto di un pc? Fornire delle tessere “magnetiche” al posto delle tradizionali carte di identità ? Il digitale poi, una tecnologia già vecchia priama del lancio. Se c’è qualcosa da riconoscere al governo è sicuramente la capacità del suo leader di comunicare in modo efficace le cose. Questo si, ma non parlatemi di riconoscimento dell’informatizzazione della società.

  8. Evelina Bruno ha detto:

    la burocrazia, come dice il Prof. Marino, ha ancora una serie di problemi, ma è sicuramente migliorata nei rapporti col cittadino, e non per merito di un governo o di un altro.ho in altri articoli espresso come la penso sulle politiche di “innovazione” di questo governo, e sull’incapacità del nostro presidente del consiglio finanche di capire i termini che usa a proposito.
    il problema è che questo governo ha fatto poco, ma come giustamente ricordava anche Tommaso, visto il programma, temo che l’Unione possa fare addirittura meno….!(anche se, ovviamente, spero di no!)

    quanto alla politica=(anche) cittadinanza attiva…
    per chi???per gli studiosi di scienza politica?per i leader di partito? o per gli elettori????
    nelle strade,nei circoli, nelle associazioni, non si sente più discutere di questo o di quello schieramento (come era fino a pochi anni fa), ma soltanto proclamare fieri l’astensione…io credo che sia questo il vero, prossimo pericolo della democrazia rappresentativa, più ancora del populismo, della mancanza di digitalizzazione, dell’eccessiva burocratizzazione delle Amministrazioni…mi si perdoni quindi la retorica,che è sempre fastidiosa, ne convengo, se insisto col dire che ci si occupa troppo di processi top-down,di leadership e strategie e sempre meno di quelli dal basso…

  9. Matteo ha detto:

    Salve a tutti. Il tema dei processi di cambiamento nelle aministrazioni pubbliche (ed il relativo dibattito) non e’ certo nuovo. Ne’ all’interno delle organizzazioni pubbliche ne’ nei circoli degli “addetti ai lavori” (universita’ ma anche aziende e societa’ di consulenza/ricerca).

    Il fatto che l’innovazione tecnologica sia stata considerata un possibile perno per il cambiamento e’ certo da salutarsi come gesto rilevante ed importante. Tutto sommato in questi anni molte azioni e sinergie sono state possibili proprio per questa forte attenzione alla componente tecnologia del cambiamento (chiamato spesso egovernment).

    Senza dubbio, tuttavia, la componente culturale/organizzativa all’interno di strutture complesse e spesso (ancora molto) struturate come quelle degli enti pubblici rimane centrale e non puo’ essere intesa come conseguente (o vincolata) a quella tecnologica.

    Va detto che in questi anni, parallelamente al piano di egovernment e decisamente con meno risorse, il Dipartimento per la Funzione Pubblica ha promosso (talvolta forse suo malgrado) un programma di supporto al cambiamento di forte stapo organizzativo, manageriale e culturale (www.cantieripa.it). Il programma Cantieri, tra l’alro, e’ stato premiato nel 2002 come miglior progetto internazionale dalla JFK School of Government.

    Sono molti i contenuti (e le iniziative ) effrontati. Mi limito a citarne quella che cui ho avuto piacere di coordinare sull’introduzione di strumenti di rendicontazione sociale negli enti pubblici. Manziono questo tema perche’ ritengo sia utile, nell’ambito della discussione in corso, integrare la valutazione della “qualita’” dei servizi in un piu’ ampio concetto di “qualita’ delle politiche pubbliche”. Come valutare gli impatti delle politiche messe in atto? Come dotare le organizzazioni di strumenti e competenze per la messa in atto dele politiche definite da sindaci e presidenti? Quali strumenti di valutazione e di rendicontazione sono i piu’ adatti? In che modo puo’ essere impostato il dialogo con i portatori di interesse (cittadini, imprese, associazioni) per promuovere il confronto e gestire le potenziali rotture?

    Mi paiono tutti temi di assoluto rilievo per l prossima legislatura e porbabilmente richiedono politiche ed approcci integrai tra componenti tecnologiche e componenti culturai/organizzative.

    Che ne pensate?

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